刑事律师对监察法的解读系列（三）
时间：2018-06-25 作者：贾慧平律师 访问量：
刑事律师解读监察法系列（三）
贾慧平律师
按语：本文是本网贾慧平律师对《中华人民共和国监察法》“第二章监察机关及其职责”的内容以刑事律师的视角所做的解读。本章明确规定了监察委依法所具有的法律地位及其职责。由监察法的相关规定来看，作为位高权重的监察委之严格履职，对于建设风清气正的中国社会无疑具有极其重要的意义。监察制度本非党和国家的独创，在一千多年的历史长河中，它的实施曾起到它应有的积极作用。“读史以明鉴”。本次党和国家对监察法的立法，一定意义上借鉴了中国古代的监察制度，但绝对不是名称的简单改变而已，更非复古形式，而是顺应了新时代发展的潮流。香港的廉政公署制度也对本次监察法的立法产生深远影响。监察委制度的建立，具有开创性的意义。
本人认为，建设善良风俗才是治国之本，唯有真正的能使社会风俗得到改变的教育才是治国之本，才能“再使风俗淳”。从长远的发展来看，监察法的制定与落实具有及时性与过渡性的特征。
“乱世用重典”。本人在这里所讲的“乱世”，仅仅指“人民公仆们”的腐败，并非有其他所指。“治国先治吏”。只有将监察法严格贯彻，对腐败分子用重典，才能挽狂澜于既倒，才能打铁自身硬，才能树立执政党在新时代的威望，才能领导中国人民取得一个又一个的胜利。
本章从第七条到第十四条，共计八条。
一、第七条是对监察委的组织机构进行的规定。
该条文明确规定，国家监察委是国家最高监察机关，国家、省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区均设立监察委，分为四级机构，国家一级、省一级、地级市一级、县级一级，由此可见，监察委是从中央到县（市辖区）均须设立的政治机关。
郡县制是秦始皇时代所建立行政区域管理之政治制度，汉承秦制，在汉代之后，在中国大地上，郡县制便成为中国行政辖区的基本单元，也是最基层的政权组织形式。国家设立监察委机关从中央一直到县级，是中国传统政治制度的表现，政治智慧一脉相承。
从地方到中央，各级公共权力领域的腐败均不同程度的存在，而最基层的公共权力之腐败与底层社会民众的日常生活息息相关，“仇官仇富”针对的大多是发生在他们身边的不公平的人和事。底层社会民众几乎感受不到中央以及省部级甚至地市级官员严重腐败所带来的切肤之痛。由此可见，在中国社会的最基层去严格贯彻监察法同样是国家监察工作的重点。目前，党和国家进行的“扫黑除恶”即是在中国社会的最底层平息民怨的重要政治措施。
无论怎样，笔者看到大部分的地方各级监察委均与党委、政府、人大、政协、纪检委合署办公，一堵墙上牌子相并列。笔者认为此行为严重不妥。大家均在一个屋檐下，通吃一锅饭，每天低头不见抬头见，中国且是一个人情社会，因此，从形式上考虑，如此监察制度令人怀疑，监察委也将很难有效开展工作，有沦落于“面首”之危险。笔者认为，监察委的办公地址应当单独设立，不应与“五大班子”合署办公。
二、第八条明确规定了监察委的产生方式。国家监察委由全国人民代表大会产生，表明了国家监察委是根据人民代表大会产生，属于治权的范围。政权产生治权，同时也表明了国家监察委并不隶属于政府序列，系与政府同一产生方式。目前监察委办案均是以纪委监委的名义，纪委是党的工作机关，并非由全国人大选举产生，是由党代会选举产生。原来的行政监察法并非如此，原来的行政监察法所规定的监察机关则属于政府序列，对政府负责。
国家监察委对全国人大--最高权力机关负责。国家监察委由主任、副主任组成，国家监察委主任连续任职不得超过两年，副主任则没有限制。应该注意的是，国家监察委主任是连续任职不得超过两届，重在“连续”两个字。如果两届任满，隔一届后还可以被选任。
三、第九条是对地方各级监察委的产生规定。该条文明确规定，地方各级监察委由地方各级人大产生并对地方各级人大和上一级监察委负责，由此可见，地方各级监察委实行的是双重负责制，当然更应强调的是监察委系统上下级的垂直领导。需要注意的是，由监察委的权力架构方式影响到地方各级监察委在办案过程中如果遇到各种争议，如管辖、回避等，应由谁来负责解决？在地方各级监察委办案过程中所出现的冤错案件，应由谁来负责善后是最科学的问题？当然也涉及到职务违法与职务犯罪当事人的权利救济问题。
由组建后的监察委工作人员的组成结构可见，监察委是由纪检委人员、监察局人员、检察院反贪局人员等所组成的机构，监察委阵容强大，办案素质极高。然而，由同级监察委对同级五大班子人员的职务违法和职务犯罪问题进行调查，必然涉及到调查的回避、管辖问题，同级监察委的工作人员与原来的纪检委人员、监察局人员、检察院人员具有千丝万缕的关系，客观上看，很难收到其应有的效果。
日前，云南西双版纳州同级监察委调查同级人民检察院原党组成员、原反贪局局长杨锋案便涉及到这一问题。
既然地方各级监察委由地方各级人大产生并对其负责，在地方各级监察委的具体监察事务中，地方各级人大如何对地方各级监察委的工作进行有效监督，尚是一个需要进行深入思考的问题，论理，地方各级监察委总不能一年向人大会议汇报一次工作。
以刑事律师为视角看任何一项政治制度必然未雨绸缪，应当预料到在发生政治效果、社会效果、法律效果不佳之时提前制定预案。鉴于人类认识世界的局限，地方各级监察委所办理的案件绝对没有百分之百的正确，只能是将错误减少到更小而已。法律是一门非常复杂的社会科学，并非简单的社会事物。客观事实与法律事实的区别即是反映了人类认识的局限，这就是法律科学的特点。作为公权力者，社会菁英而言，在实施职务违法与职务犯罪行为之时，明显与一般人所实施的普通违法犯罪行为具有更高的智商，当然监察委对职务违法与职务犯罪案件的调查亦更加艰难。
四、第十条明确规定了国家监察委与地方各级监察委以及上级监察委与下级监察委的关系。本条明确规定了国家监察委对地方各级监察委是领导关系。此处规定的是“上级”，需要注意的是，“上级”并非“上一级”，上级监察委对下级监察委的关系是领导关系。既然是领导关系，即是命令与服从之关系。领导者和被领导者的关系与监察委本身作为政治机关的角色具有相同的性质。由此可见，国家监察委领导全国监察委的工作，上级监察委可以领导下级监察委的工作，也就是讲，监察制度中存在越级领导的情况，省级监察委可以领导县区级监察委的工作，甚至国家监察委对某些职务犯罪案件可直接领导县级监察委进行工作。监察法如此规定即是要突破固有的上一级服从下一级的权力架构，打破同级党委政府机关的人员干涉同级监察委办案的困局，将监察委的工作推向深入与取得实质效果。
五、第十一条明确规定了监察委的监督、调查、处置职责。本条规定是监察委监察权力的具体化。需要注意的是，监察委具有三项权力——监督权力、调查权力、处置权力。本法对监察委的三项具体权力分别进行了列举规定。
1、监督权力
监察委的监督权力是针对公职人员的依法履职、秉公用权、廉洁从政、道德操守等四个方面进行监督。目前中国的公职人员普遍缺乏廉耻感。中国的优秀人才并非像西方国家一样集中在企业，而是扎堆在国家各个机关以及社会团体之中，“学而优则仕”直到目前为止还是大多数中国读书人的追求。国人“官瘾”非常严重。现实生活中很少听说有某公职人员为某项重大政治经济之决策失误买单、对某次公共事件、某次重大责任事故而引咎辞职，哪怕丑闻缠身，尚“驽马恋栈豆”。由此可见，监察委的监督权力重在于事中监督。监察委的事中监督权力可及时纠正职务违法与职务犯罪行为，将职务违法与职务犯罪行为给国家造成的损失减到最小。
2、调查权力
监察委的调查权力重在事后监督。调查权力针对的是公职人员涉嫌职务违法与职务犯罪两类行为。本条概括列举了职务违法与职务犯罪的7类行为——贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊、浪费国家资财等行为，当然其中7类行为存在程度上的区别，情节严重者构成犯罪，情节轻微者构成违法行为。
刑事律师需要注意的是，监察委针对公职人员涉嫌职务犯罪的调查权力实际上类似于司法权力。既然这样，刑事律师在办理职务犯罪案件过程中，在审查起诉阶段，应就监察委的调查行为之合规性合法性以刑事案件证据的相应标准来进行审查，对监察委调查所得到定罪与量刑证据应以办理刑事案件的两个证据规定以及刑事诉讼法的相关证据规定来进行质证。也就是讲，监察委调查所得到的对被调查对象定罪与量刑之证据必须确实、充分且排除合理怀疑。
3、处置权力
监察委的处置权力可以分为两类，一类是程序上的处置权力，一类是实体上的处置权力。监察委对于公职人员的职务违法行为具有实体处置权力，对于公职人员的职务犯罪行为则为程序权力。对于公职人员的职务违法行为，监察委可以直接做出政务处分、可以进行问责、对涉案违法所得的财产可以进行追缴和没收。对于职务犯罪行为，则是将调查结果移送检察院审查起诉，由检察院向法院提起公诉，提出监察建议。由此可见监察委的权力具有双重性，既有行政执法权的性质，同时兼具准司法权力。
六、第十二条明确规定了监察委的工作方式。监察委实行的是派驻的工作方式，当然被派驻的监察机构和监察专员是对派出的监察委负责。由本条可见，监察委可对本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业派驻并进行依法监督。
七、第十三条是对监察机构、监察专员的工作方式进行了相关规定。本条重在强调派驻的监察机构、监察专员必须根据授权，依法进行监督、依法进行调查和处置，不能滥用监察权力。可见，依法监察应当是监察法的灵魂。
八、第十四条是对监察委的组织法进行了规定。国家实行监察官制度。之前的法官制度、检察官制度，均是由专门立法——法官法、检察官法予以解决，国家亦将专门立法解决监察官制度的设置问题。
贾慧平律师
按语：本文是本网贾慧平律师对《中华人民共和国监察法》“第二章监察机关及其职责”的内容以刑事律师的视角所做的解读。本章明确规定了监察委依法所具有的法律地位及其职责。由监察法的相关规定来看，作为位高权重的监察委之严格履职，对于建设风清气正的中国社会无疑具有极其重要的意义。监察制度本非党和国家的独创，在一千多年的历史长河中，它的实施曾起到它应有的积极作用。“读史以明鉴”。本次党和国家对监察法的立法，一定意义上借鉴了中国古代的监察制度，但绝对不是名称的简单改变而已，更非复古形式，而是顺应了新时代发展的潮流。香港的廉政公署制度也对本次监察法的立法产生深远影响。监察委制度的建立，具有开创性的意义。
本人认为，建设善良风俗才是治国之本，唯有真正的能使社会风俗得到改变的教育才是治国之本，才能“再使风俗淳”。从长远的发展来看，监察法的制定与落实具有及时性与过渡性的特征。
“乱世用重典”。本人在这里所讲的“乱世”，仅仅指“人民公仆们”的腐败，并非有其他所指。“治国先治吏”。只有将监察法严格贯彻，对腐败分子用重典，才能挽狂澜于既倒，才能打铁自身硬，才能树立执政党在新时代的威望，才能领导中国人民取得一个又一个的胜利。
本章从第七条到第十四条，共计八条。
一、第七条是对监察委的组织机构进行的规定。
该条文明确规定，国家监察委是国家最高监察机关，国家、省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区均设立监察委，分为四级机构，国家一级、省一级、地级市一级、县级一级，由此可见，监察委是从中央到县（市辖区）均须设立的政治机关。
郡县制是秦始皇时代所建立行政区域管理之政治制度，汉承秦制，在汉代之后，在中国大地上，郡县制便成为中国行政辖区的基本单元，也是最基层的政权组织形式。国家设立监察委机关从中央一直到县级，是中国传统政治制度的表现，政治智慧一脉相承。
从地方到中央，各级公共权力领域的腐败均不同程度的存在，而最基层的公共权力之腐败与底层社会民众的日常生活息息相关，“仇官仇富”针对的大多是发生在他们身边的不公平的人和事。底层社会民众几乎感受不到中央以及省部级甚至地市级官员严重腐败所带来的切肤之痛。由此可见，在中国社会的最基层去严格贯彻监察法同样是国家监察工作的重点。目前，党和国家进行的“扫黑除恶”即是在中国社会的最底层平息民怨的重要政治措施。
无论怎样，笔者看到大部分的地方各级监察委均与党委、政府、人大、政协、纪检委合署办公，一堵墙上牌子相并列。笔者认为此行为严重不妥。大家均在一个屋檐下，通吃一锅饭，每天低头不见抬头见，中国且是一个人情社会，因此，从形式上考虑，如此监察制度令人怀疑，监察委也将很难有效开展工作，有沦落于“面首”之危险。笔者认为，监察委的办公地址应当单独设立，不应与“五大班子”合署办公。
二、第八条明确规定了监察委的产生方式。国家监察委由全国人民代表大会产生，表明了国家监察委是根据人民代表大会产生，属于治权的范围。政权产生治权，同时也表明了国家监察委并不隶属于政府序列，系与政府同一产生方式。目前监察委办案均是以纪委监委的名义，纪委是党的工作机关，并非由全国人大选举产生，是由党代会选举产生。原来的行政监察法并非如此，原来的行政监察法所规定的监察机关则属于政府序列，对政府负责。
国家监察委对全国人大--最高权力机关负责。国家监察委由主任、副主任组成，国家监察委主任连续任职不得超过两年，副主任则没有限制。应该注意的是，国家监察委主任是连续任职不得超过两届，重在“连续”两个字。如果两届任满，隔一届后还可以被选任。
三、第九条是对地方各级监察委的产生规定。该条文明确规定，地方各级监察委由地方各级人大产生并对地方各级人大和上一级监察委负责，由此可见，地方各级监察委实行的是双重负责制，当然更应强调的是监察委系统上下级的垂直领导。需要注意的是，由监察委的权力架构方式影响到地方各级监察委在办案过程中如果遇到各种争议，如管辖、回避等，应由谁来负责解决？在地方各级监察委办案过程中所出现的冤错案件，应由谁来负责善后是最科学的问题？当然也涉及到职务违法与职务犯罪当事人的权利救济问题。
由组建后的监察委工作人员的组成结构可见，监察委是由纪检委人员、监察局人员、检察院反贪局人员等所组成的机构，监察委阵容强大，办案素质极高。然而，由同级监察委对同级五大班子人员的职务违法和职务犯罪问题进行调查，必然涉及到调查的回避、管辖问题，同级监察委的工作人员与原来的纪检委人员、监察局人员、检察院人员具有千丝万缕的关系，客观上看，很难收到其应有的效果。
日前，云南西双版纳州同级监察委调查同级人民检察院原党组成员、原反贪局局长杨锋案便涉及到这一问题。
既然地方各级监察委由地方各级人大产生并对其负责，在地方各级监察委的具体监察事务中，地方各级人大如何对地方各级监察委的工作进行有效监督，尚是一个需要进行深入思考的问题，论理，地方各级监察委总不能一年向人大会议汇报一次工作。
以刑事律师为视角看任何一项政治制度必然未雨绸缪，应当预料到在发生政治效果、社会效果、法律效果不佳之时提前制定预案。鉴于人类认识世界的局限，地方各级监察委所办理的案件绝对没有百分之百的正确，只能是将错误减少到更小而已。法律是一门非常复杂的社会科学，并非简单的社会事物。客观事实与法律事实的区别即是反映了人类认识的局限，这就是法律科学的特点。作为公权力者，社会菁英而言，在实施职务违法与职务犯罪行为之时，明显与一般人所实施的普通违法犯罪行为具有更高的智商，当然监察委对职务违法与职务犯罪案件的调查亦更加艰难。
四、第十条明确规定了国家监察委与地方各级监察委以及上级监察委与下级监察委的关系。本条明确规定了国家监察委对地方各级监察委是领导关系。此处规定的是“上级”，需要注意的是，“上级”并非“上一级”，上级监察委对下级监察委的关系是领导关系。既然是领导关系，即是命令与服从之关系。领导者和被领导者的关系与监察委本身作为政治机关的角色具有相同的性质。由此可见，国家监察委领导全国监察委的工作，上级监察委可以领导下级监察委的工作，也就是讲，监察制度中存在越级领导的情况，省级监察委可以领导县区级监察委的工作，甚至国家监察委对某些职务犯罪案件可直接领导县级监察委进行工作。监察法如此规定即是要突破固有的上一级服从下一级的权力架构，打破同级党委政府机关的人员干涉同级监察委办案的困局，将监察委的工作推向深入与取得实质效果。
五、第十一条明确规定了监察委的监督、调查、处置职责。本条规定是监察委监察权力的具体化。需要注意的是，监察委具有三项权力——监督权力、调查权力、处置权力。本法对监察委的三项具体权力分别进行了列举规定。
1、监督权力
监察委的监督权力是针对公职人员的依法履职、秉公用权、廉洁从政、道德操守等四个方面进行监督。目前中国的公职人员普遍缺乏廉耻感。中国的优秀人才并非像西方国家一样集中在企业，而是扎堆在国家各个机关以及社会团体之中，“学而优则仕”直到目前为止还是大多数中国读书人的追求。国人“官瘾”非常严重。现实生活中很少听说有某公职人员为某项重大政治经济之决策失误买单、对某次公共事件、某次重大责任事故而引咎辞职，哪怕丑闻缠身，尚“驽马恋栈豆”。由此可见，监察委的监督权力重在于事中监督。监察委的事中监督权力可及时纠正职务违法与职务犯罪行为，将职务违法与职务犯罪行为给国家造成的损失减到最小。
2、调查权力
监察委的调查权力重在事后监督。调查权力针对的是公职人员涉嫌职务违法与职务犯罪两类行为。本条概括列举了职务违法与职务犯罪的7类行为——贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊、浪费国家资财等行为，当然其中7类行为存在程度上的区别，情节严重者构成犯罪，情节轻微者构成违法行为。
刑事律师需要注意的是，监察委针对公职人员涉嫌职务犯罪的调查权力实际上类似于司法权力。既然这样，刑事律师在办理职务犯罪案件过程中，在审查起诉阶段，应就监察委的调查行为之合规性合法性以刑事案件证据的相应标准来进行审查，对监察委调查所得到定罪与量刑证据应以办理刑事案件的两个证据规定以及刑事诉讼法的相关证据规定来进行质证。也就是讲，监察委调查所得到的对被调查对象定罪与量刑之证据必须确实、充分且排除合理怀疑。
3、处置权力
监察委的处置权力可以分为两类，一类是程序上的处置权力，一类是实体上的处置权力。监察委对于公职人员的职务违法行为具有实体处置权力，对于公职人员的职务犯罪行为则为程序权力。对于公职人员的职务违法行为，监察委可以直接做出政务处分、可以进行问责、对涉案违法所得的财产可以进行追缴和没收。对于职务犯罪行为，则是将调查结果移送检察院审查起诉，由检察院向法院提起公诉，提出监察建议。由此可见监察委的权力具有双重性，既有行政执法权的性质，同时兼具准司法权力。
六、第十二条明确规定了监察委的工作方式。监察委实行的是派驻的工作方式，当然被派驻的监察机构和监察专员是对派出的监察委负责。由本条可见，监察委可对本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业派驻并进行依法监督。
七、第十三条是对监察机构、监察专员的工作方式进行了相关规定。本条重在强调派驻的监察机构、监察专员必须根据授权，依法进行监督、依法进行调查和处置，不能滥用监察权力。可见，依法监察应当是监察法的灵魂。
八、第十四条是对监察委的组织法进行了规定。国家实行监察官制度。之前的法官制度、检察官制度，均是由专门立法——法官法、检察官法予以解决，国家亦将专门立法解决监察官制度的设置问题。
